انواع استخدام و به‌کارگیری نيروي انساني در دستگاه‌های اجرايي

به‌موجب ماده 45 ق.م.خ.ك «از تاريخ تصويب اين قانون، استخدام در دستگاه‌های اجرايي به دو روش ذيل انجام می‌پذیرد:

  • استخدام رسمي براي تصدي پست‌های ثابت در مشاغل حاكميتي؛
  • استخدام پيماني براي تصدي پست‌های سازماني و براي مدت معين.

علی‌رغم اين حكم به‌ظاهر حصري، در ماده 52 قانون مدیریت خدمات کشوری با بيان اينكه به‌کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرايي به غیر از حالات مندرج در ماده 45 و تبصره ماده 32 قانون ممنوع است نوع ديگري از به‌کارگیری نيروي انساني به شرح مذكور در تبصره ماده اخيرالذكر تحت عنوان ساعتي يا كار معين مطرح شده است. به‌علاوه، در ماده 124 نيز به‌کارگیری نيروي انساني در برخي مشاغل كه سازمان (معاونت) اعلام مي‌دارد، در سقف پست‌های سازماني مصوب و مجوزهاي استخدامي بر اساس قانون كار امكان‌پذير داشته شده است كه بر مراتب موضوع مي‌افزايد.

از مجموع احكام قانوني مذكور برداشت می‌شود كه دو روش استخدام رسمي و پيماني، روش اصلي و اساس استخدام را تشكيل می‌دهند و ساير روش‌های به‌کارگیری نيروي انساني، جنبه فرعي و استثنايي دارند و نوعي به‌کارگیری نيروي انساني (نه استخدام ) محسوب می‌شوند.

1-1-1-1                استخدام رسمي

اين نوع استخدام كه می‌توان گفت دائمي و استمراري است و تا زمان بازنشستگي تداوم دارد و به‌موجب حكم برقرار می‌شود، در قانون استخدام كشوري سابق، روش اصلي استخدام محسوب می‌شد و به‌عبارت‌دیگر در استخدام كشوري اصل بر اين نوع استخدام بود (مؤتمني طباطبايي 1373: 175).

استخدام رسمي اگرچه به علت ايجاد ثبات و امنيت شغلي موردعلاقه و استقبال افراد داوطلب استخدام است و با توجه به حساسيت و اهميت مشاغل عمومي با ماهيت اين مشاغل بيشتر سازگاري دارد، با عنايت به تبعات منفي آن، ازجمله كاهش انگيزش و بهره‌وری كاركنان، رسوب كاركنان ضعيف و ناتوان، تقليل نيروي انساني توانمند و كارا و انعطاف‌ناپذیری آن در جهت شایسته‌گزینی، کم‌کم اصل بودن آن از سياست استخدامي بيشتر كشورها رخت بربسته است و امروزه در دنيا شاهد چرخش نظام استخدامي به سمت استخدام غيررسمي هستيم و استخدام رسمي حذف و يا به مشاغل حساس و مهم مثل مشاغل حاكميتي، امنيتي و قضايي محدود شده است.

در لایحه مديريت خدمات كشوري مصوب دولت نيز با توجه به ملاحظات مذكور، استخدام رسمي پيش‌بيني نشده و درواقع حذف شده بود كه از تغيير و تحول اساسي در سياست استخدام كشوري حكايت می‌کرد. اما در مراحل تصويب اين لايحه در كمسيون مشترك مجلس شوراي اسلامي، اين سياست استخدامي تعديل شد و در متن نهايي مديريت خدمات كشوري، اين نوع استخدام به‌عنوان يكي از دو روش اصلي استخدام به شرح مذكور در ماده 45 پذيرفته شد؛ ليكن دربند الف اين ماده، به تصدي پست‌های ثابت در مشاغل حاكميتي اختصاص يافت كه خود بيانگر سياست استخدامي جديد و متفاوتي در نظام استخدامي كشور است. البته با توجه به اصل فعاليت دولت در امر حاكميتي مذكور در فصل دوم قانون موصوف كه طبق تبصره 2 ماده فوق، مشاغل حاكميتي با توجه به ویژگی‌های امور حاكميتي مذكور در ماده 8 مصوب خواهند شد، می‌توان گفت كه اصل كماكان بر استخدام رسمي است؛ ولي تداوم مشاغل غيرحاكميتي و طولاني بودن كاهش تدريجي آن‌ها، اين اصل را تحت‌الشعاع قرار مي‌دهد.

1-1-1-1-1         شرايط و ضوابط روش استخدام رسمي

ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر شده است و مبناي اين نوع استخدام « الف » اين ضابطه كلي در بند در نوع پست سازماني ثابت و شغل حاكميتي قرار داده شده و اين نوع استخدام ضابطه‌مند شده است.

پست سازماني طبق ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری عبارت است از جايگاهي كه ساختارهاي سازماني در دستگاه‌های اجرايي براي انجام وظايف و مسئولیت‌های مشخص (ثابت و موقت) پیش‌بینی و براي تصدي يك كارمند در نظر گرفته می‌شود. پست‌های ثابت صرفاً براي مشاغل حاكميتي كه جنبه استمرار دارند، ايجاد خواهد شد.

ویژگی‌های مذكور در ماده 8 مربوط به تعريف حاكميتي آن دسته از اموري است كه تحقق آن موجب اقتدار و حاكميت كشور است و منافع آن بدون محدوديت همه اقشار جامعه را شامل می‌شود، و بهره‌مندي از اين نوع خدمات، موجب محدوديت براي استفاده ديگران نمی‌شود.

1-1-1-2                استخدام پیمانی

استخدام پيماني كه در قانون استخدام كشوري سابق نيز به‌عنوان استخدام غيررسمي، به‌صورت فرعي و استثنايي در کنار استخدام رسمي وجود داشت، جنبه قراردادي و موقت دارد. اين نوع استخدام در سال‌های اخير به دلايل انعطاف‌پذیری در ايجاد انگيزش و رقابت در كارمندان و امكان تحقق شايسته‌گزيني، به‌عنوان روش مناسب استخدام جهت جذب نيروي انساني توانمند مورد استفاده بيشتري قرار گرفته و تقريباً به‌عنوان اصل در استخدام به‌كار رفته است.

در لایحه مديريت خدمات كشوري نيز صرفاً همين نوع استخدام البته به دو صورت کوتاه‌مدت (تا 3 ساله) و بلندمدت ( 5 تا 15 ساله) پیش‌بینی شده بود كه درنهايت در تصويب قانون يادشده مورد پذيرش مجلس شوراي اسلامي قرار نگرفت و در بند  « ب» ماده 45، به‌عنوان يكي از دو روش استخدام براي تصدي پست‌های سازماني و براي مدت معين مقرر شده است كه درواقع به مشاغل غيرحاكميتي و پست‌های سازماني موقت اختصاص دارد.

در قانون مديريت خدمات كشوري، برخلاف قانون استخدام كشوري، شرايط و ضوابط استخدام پيماني به آيين‌نامه محول نشده است بلكه به‌گونه‌ای است كه بيشتر مقررات اين قانون شامل اين نوع استخدام می‌شود؛ در ضمن، برخي شرايط خاص آن بيان نشده است. البته با توجه به تفاوت ماهوي اين نوع استخدام با استخدام رسمي، تسري احكام استخدام رسمي به آن محل ايراد و اشكال است.

 

1-1-1-2-1         شرايط و ضوابط روش استخدام پيماني

در قانون مديريت خدمات كشوري، برخلاف قانون استخدام كشوري، شرايط و ضوابطي براي روش استخدام پيماني برشمرده شده و اين موضوع صرفاً به آیین‌نامه خاص و مستقلي محول نشده است؛ ضمن اينكه بيشتر مقررات استخدام رسمي علي‌الاطلاق شامل اين نوع استخدام شده است اما احكام آن در اين خصوص جامع و كافي نيست و نارسایی‌ها و پرسش‌هایی را به همراه آورده است.

ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان معيار و مبناي اصلي استخدام «ب» اين ضابطه كلي در بند اين ماده، استخدام رسمي براي « الف » پيماني ذكر شده است؛ و با توجه به اينكه در بند تصدي پست‌های ثابت در مشاغل حاكميتي اختصاص يافته و در ماده 6 راجع به تعريف پست‌های سازماني به دو نوع ثابت و موقت تقسیم‌بندی و پست‌های ثابت صرفاً مخصوص مشاغل حاكميتي قلمداد شده است، می‌توان گفت كه استخدام پيماني درواقع براي تصدي پست‌های سازماني موقت در مشاغل غيرحاكميتي و براي مدت معين است. قانون‌گذار ميزان مدت معين مذكور را تعيين نكرده است و به نظر می‌رسد كه در اختیار دستگاه اجرايي قرار داده؛ و البته به علت عدم تعيين سقف آن اشكال دارد كه يكي از اشكالات و ابهامات قانون است. طبق تبصره 4 اين ماده، محل خدمت و شغل مورد تصدي كارمندان پيماني در پيمان‌نامه مشخص می‌شود.

1-1-1-3                به‌کارگیری افراد به‌صورت ساعتي يا كار معين

همان‌طور كه قبلاً بيان شد، ماده 52 قانون مدیریت خدمات کشوری با ارجاع به تبصره ماده 32 ، اين روش به‌عنوان يكي از حالات به‌کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرايي برشمرده شده است. طبق اين ماده، هر نوع به‌کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرايي به‌ غیر از حالات مندرج در ماده 45 و تبصره مذكور ممنوع است.

به‌موجب تبصره فوق «دستگاه‌های اجرايي می‌توانند در شرايط خاص با تأييد سازمان (معاونت)، تا ده درصد پست‌های سازماني مصوب، بدون تعهد استخدام و در سقف اعتبارات مصوب افرادي را به‌صورت ساعتي يا كار معين براي حداكثر يك سال به‌كار گيرند».

اين نوع به‌كارگيري نيروي انساني كه در دولت نهم متداول شد، جنبه قراردادي و موقت دارد و تقريباً جايگزين شیوه سابق به‌کارگیری نيروي انساني به‌صورت خريد خدمت شده است. به نظر می‌رسد كه با توجه به اصل شمول قانون كار مذكور در ماده 188 اين قانون، می‌توان گفت كه اين روش به‌کارگیری نيروي انساني مشمول قانون كار است و حتي عنوان كار معين آن از ماده 21 قانون يادشده اقتباس شده است و بنابراين معضل رعايت مقررات قانون كار در دستگاه‌های اجرايي را به همراه خواهد داشت.

روش مذكور، جنبه كاملاً استثنايي دارد؛ زيرا طبق تبصره يادشده، موكول به شرايط خاص با تأييد سازمان (معاونت) است و تا سقف ده درصد پست‌های سازماني مصوب امکان‌پذیر است و منوط به رعايت سقف اعتبارات مصوب است. همچنين، تعهد استخدامي ايجاد نمی‌کند اگرچه کراراً تمديد شود. تأكيد اخير، براي جلوگيري از تبعات احتمالي تبديل آن به قرارداد كار غيرموقت در اثر برداشت از شمول قانون كار، مفيد و ضروري است.

قانون‌گذار نحوه تعيين حقوق و مزاياي اين شیوه به‌کارگیری افراد را روشن نكرده است. مع‌الوصف، با توجه به اينكه آن را مشمول قانون كار دانستيم و در تبصره ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر شده است مجموع دريافتي كارمندان كه به‌موجب قانون كار در دستگاه‌های اجرايي شاغل هستند از 2/1 برابر حقوق و مزاياي كارمندان مشابه تجاوز نمی‌کند، می‌توان گفت كه اين تبصره می‌تواند در اين خصوص راهگشا باشد؛ اگرچه احراز كارمندان مشابه در عمل مشكل است و بنابراين در اينجا نيز با ابهاماتي مواجه هستيم، به‌ويژه آنكه قانون‌گذار نحوه تعيين حقوق و مزاياي اين نوع به‌کارگیری نيروي انساني را روشن نكرده است و قطعاً در اجرا مشکل‌ساز خواهد بود.